【基本案情】

申请人：付某

被申请人：某市质量技术监督局

申请人付某于2012年底举报投诉称其购买到的由某有限公司生产的巧克力蛋卷、海苔蛋卷等食品涉嫌无生产许可证违法生产问题。被申请人对被举报企业进行调查核实后作出行政处罚，但未按申请人举报投诉信所提请求在申请人与被举报的生产企业之间组织调解。申请人以被申请人未按其要求组织调解，以存在行政不作为为由提出行政复议申请。

申请人提出：被申请人在办理投诉举报时未按其请求组织与生产企业进行调解，存在行政不作为。要求确认被申请人处理行为违法，并责令被申请人依法履行调解职责。

被申请人认为：被申请人接到投诉举报材料后立即移交某区质监局立案调查。2012年12月26日，某区质监局对被举报企业作出行政处罚决定书。2013年1月4日，该案办结。2月22日，某区质监局向申请人邮寄领奖通知书，书面告知该案处理结果，并通知申请人领取举报奖励500元。因此，被申请人已对其举报投诉事项依法进行了调查处理，并将调查处理结果反馈申请人，程序合法，并不存在行政不作为。

行政复议机关认为：被申请人收到举报投诉材料后立即按照属地管辖原则移交内部相关部门调查处理，并已将有关处理情况书面告知申请人，不存在行政不作为。关于申请人认为被申请人未按其请求组织调解问题，根据《产品质量申诉处理办法》（国家技术监督局第51号令）第七条的规定，“技术监督行政部门对无需追究刑事、行政责任的产品质量申诉，应当根据申诉人或者被申诉人的请求，采用产品质量争议调解方式予以处理”，被申请人已对被举报企业的违法行为依法追究了行政责任，未再予组织调解并未违反以上规定。因此，最终驳回了申请人的行政复议申请。

【焦点问题评析】

行政调解是行政机关通过行政调解协议，以合同的方式处理平等主体之间民事争议的一种方法。行政复议机关认为，行政机关对有关产品质量争议的民事纠纷进行调解应当符合基本的条件：一是应有法律法规规章的明确授权，二是争议双方存在明确的受法律保护的法律关系，三是不得违反合同的基本原则。

一、从现有的相关法律法规规定来看，关于授权对产品质量争议进行调解的规定不一致。

《产品质量法》第二十二条规定：“消费者有权就产品质量问题，向产品质量监督部门、工商行政管理部门及有关部门申诉，接受申诉的部门应当负责处理 ”；《食品安全法》第八十条规定：“县级以上卫生行政、质量监督部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理”；《产品质量申诉处理办法》中也有相关规定。因此，以上规定均未明确授权质监部门对产品质量争议进行行政调解，其中，《产品质量法》使用的概念是申诉，从表述看似乎包含调解的意思。《消费者权益保护法》第三十九条规定，“消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（一）与经营者协商和解；（二）请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解；（三）向有关行政部门投诉；（四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（五）向人民法院提起诉讼”。该条款明确了消费者协会、消费者组织的调解职责，并且明确了行政部门受理投诉而非受理调解。通过以上分析，尚难以明确法律是否授权被申请人就申请人与被举报企业组织调解。

二、本案申请人与被举报企业存在何种法律关系。

本案申请人和被举报的生产企业属于平等的市场主体，申请人购买巧克力蛋卷、海苔蛋卷等食品的行为属于市场合同行为。在我国现有法律体系下，市场中的民事纠纷基本存在两种法律关系，一是合同性质的权利义务关系，二是侵权责任性质的权利义务关系。《消费者权益保护法》第四十条规定：“消费者在购买、使用商品时，其合法权益受到损害的，可以向销售者要求赔偿。销售者赔偿后，属于生产者的责任或者属于向销售者提供商品的其他销售者的责任的，销售者有权向生产者或者其他销售者追偿。消费者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、财产损害的，可以向销售者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿。属于生产者责任的，销售者赔偿后，有权向生产者追偿。属于销售者责任的，生产者赔偿后，有权向销售者追偿。”《侵权责任法》第四十三条规定，“因产品存在缺陷造成损害的，被侵权人可以向产品的生产者请求赔偿，也可以向产品的销售者请求赔偿”。以上法律规定均遵循一个基本原则，即充分尊重市场的合同关系。消费者与销售者之间、销售者与生产者之间均具有明确的合同关系，因此发生产品质量纠纷时消费者应当根据合同确定的权利义务关系进行维权；而消费者与生产者之间并不存在合同关系，只有当产品缺陷造成消费者或者其他人损害时才会形成被侵权人与侵权人之间的侵权法律关系。从本案案情来看，本案不存在产品缺陷造成申请人人身、财产损害的情况。行政复议机关认为，申请人举报某有限公司涉嫌无生产许可证违法生产问题，二者系举报人与被举报人的法律关系，作为消费者的申请人与作为生产者的被举报企业之间既不存在合同关系，也不存在《侵权责任法》规定的因产品缺陷导致的侵权关系。

三、申请人在本案的调解请求是否应得到支持。

被申请人是否应按申请人请求组织与被举报企业的调解，该问题的关键是申请人与被举报人之间是否存在受法律支持的权利义务关系。通过以上分析，行政复议机关认为，申请人与被举报企业之间仅属举报人与被举报人的法律关系，因此申请人有权根据《消费者权益保护法》第四十条的规定，要求销售者就其损失进行赔偿，销售者赔偿后，再依法向生产者等其他有责方追偿，但申请人依法不能直接向作为生产者的被举报企业直接提出赔偿请求，因此申请人就其损失组织被举报企业调解的请求无法得到法律支持。另外，根据《产品质量申诉处理办法》（国家技术监督局第51号令）第七条的规定，“技术监督行政部门对无需追究刑事、行政责任的产品质量申诉，应当根据申诉人或者被申诉人的请求，采用产品质量争议调解方式予以处理”，被申请人已对被举报企业的违法行为依法追究了行政责任，根据该《办法》本案也不在可以进行调解的范围。综上，行政复议机关最终决定驳回申请人的行政复议申请。

【办案体会】

执法部门在调解处理产品质量争议时应充分尊重市场合同理念和程序理念。在消费者与生产者不具有直接的合同关系，也不存在侵权关系的情况下，我们对行政机关直接介入消费者与生产者之间的纠纷并就其损失组织调解的做法持慎重态度。市场经济本质上是法治经济，市场经济中的产品质量纠纷的解决也必须尊重基本的合同理念。根据我国《侵权责任法》、《消费者权益保护法》等相关规定，在没有“因商品缺陷造成人身、财产损害”的法定情形下，消费者应当首先向销售者要求赔偿，销售者赔偿后认为属于生产者责任的，可以向生产者追偿，消费者与销售者之间的合同关系应当得到普遍尊重，销售者是消费者维权第一责任人的认识应当在各部门中保持一致。在实践中，不少部门收到申请人的调解请求后，出于息事宁人的目的不做基本的审查就直接组织生产者与消费者调解，这种做法看似利于化解纠纷，但不符市场理念和法治思维。我们认为，执法机关对有关产品质量争议的民事纠纷进行调解时应按以下条件进行审查和操作：一是应有法律法规规章的明确授权，二是争议双方存在明确的受法律保护的权利义务关系，三是调解过程中不得违反合同的基本原则。为保证行政调解的公平性和合法性，防止随意的行政调解损害行政机关权威，建议加快制定统一的行政调解程序性法律法规，并在调解过程中明确调解协议生效的必要性条件：一是必须制定书面调解协议书；二是必须由双方签字确认。另外，建议更加注重发挥消费者协会、消费者组织等在产品质量纠纷的化解中的作用，因其在性质上属于社会组织，不行使对生产经营者的行政监管职权，在居中调解方面可以做的更加专业且更易被争议双方接受。